Op de werkkamer van Hanzo van Beusekom hangt een poster waarop staat ‘Toezicht is een vak’. Het tekent de gedrevenheid van het bestuurslid van de Autoriteit Financiële Markten, en roept tegelijk een vraag op: Wanneer oefen je het vak van toezichthouder goed uit? Het antwoord op deze vraag is verre van eenvoudig, zo bleek toen Jeroen Broekema hem in zijn Leaders in Finance-podcast stelde aan van Beusekom. Een deel van het antwoord werd ooit al gegeven door de vermaarde Arthur Docters van Leeuwen, en verdient misschien wel zijn eigen poster: “Ook bij goed toezicht vloeit er weleens bloed.”
Een van de hoofddoelstellingen van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) is bij te dragen aan eerlijke markten. Hanzo van Beusekom weet niet in hoeverre mensen de normen en waarden van hun ouders overnemen, maar één ding is zeker: het belang van eerlijkheid werd er bij hem van jongs af aan ingeprent: “Mijn ouders zijn echt ongelooflijk eerlijk, op het belachelijke af: alles moest tussen mijn broer en mij altijd heel precies verdeeld worden, tot op de gram.”
Van Beusekom (48) groeide op in de Haagse Vogelwijk. Na zijn studie economie trapte hij zijn carrière af als strategieconsultant bij de Boston Consulting Group. In 2003 stapte hij over naar de AFM. Zeven jaar later richtte hij met een ex-collega Clear Conduct op, een strategisch adviesbureau gespecialiseerd in toezichthouders. In 2018 keerde hij terug bij de AFM. Als bestuurslid is hij verantwoordelijk voor accountancy, kapitaalmarkten, financiële verslaggeving, datagedreven toezicht en juridische zaken.
Met achttien jaar ervaring kan Van Beusekom met recht een doorgewinterde toezichthouder worden genoemd. Maar om echt een goed idee te krijgen van hoezeer het vak hem in het bloed zit, moet je misschien met zijn gezin praten. “Mijn dochter heeft op een gegeven moment, volgens mij voor Vaderdag, een poster voor me gemaakt en daar stond op ‘Toezicht is een vak’. Die hangt nog in mijn werkkamer. Die is opgehangen omdat ik daar zo vaak over verteld heb en blijkbaar ook met enig enthousiasme dat het me blijkbaar wel in enige mate typeert.”
Hij beaamt dat zijn “professionele identiteit voor een belangrijk gedeelte gekoppeld is aan het zijn van een goede toezichthouder”. Daarbij benadrukt hij wel meteen dat een goede toezichthouder niet – zoals mensen nog weleens willen denken – de regels naleeft omwille van de regels. Hij wil absoluut niet “een soort parkeerwachter zijn die bonnetjes uitschrijft omdat er iemand zijn wiel uitsteekt over het parkeervak”.
Tegenstrijdige publieke belangen
Maar wat doet een goede toezichthouder dan wel? “Dat is een ongelooflijk lastige vraag waar ik veel tijd aan besteed heb”, vertelt Van Beusekom. “Ik heb nog steeds een plan voor een boek waar dit in moet komen te staan: hoe zit goed toezicht in elkaar? Er is dus niet één antwoord, ik kan wel verschillende antwoorden geven.”
Het begin van al deze antwoorden is nog vrij eenvoudig. De talloze toezichthouders die Nederland rijk is – “ik doe weleens Bingo: als jij de branche noemt kan ik de drie toezichthouders noemen die erbij horen” – hebben allemaal één ding gemeen: ze staan ieder voor een bepaald publiek belang. “Dus er is iets wat niet vanzelf komt in de markteconomie wat wij als maatschappij wel belangrijk vinden. Dat publiek belang staat voorop voor die groep mensen voor die organisatie. Dat moet je je heel erg goed beseffen, dat dat onderdeel is van je missie.”
“Wij zijn als AFM voor eerlijke en transparante financiële markten. Is transparantie altijd eerlijk?”
Hoe je zo’n publiek belang dient is echter niet altijd even duidelijk. “Vaak zijn het ook meerdere publieke belangen die weer strijdig met elkaar kunnen zijn. Wij zijn als AFM voor eerlijke en transparante financiële markten. Is transparantie altijd eerlijk? Daar kunnen we nog weleens een keer een podcast aan wijden. Punt één is: begrijp de publieke belangen en begrijp het spanningsveld tussen die publieke belangen.”
Ten tweede moet de toezichthouder bepalen wat een risico is. Ook daarin kunnen weer tegenstrijdige keuzes worden gemaakt, die in veel gevallen beide verdedigbaar zijn.
“Wij definiëren als risico alles wat afbreuk doet aan onze publieke belangen. Dus wij zeggen: ‘Wij zijn voor eerlijk en transparante financiële markten.’ Als wij nu samen een chatgroep gaan beginnen en we gaan een bepaald aandeel ‘pumpen’ en daarna dumpen, doet dat afbreuk aan die eerlijke en transparante financiële markten. Dat is een risico. Je zou ook een ander beeld kunnen schetsen: alles wat illegaal is is een risico. Dat is een fundamenteel andere manier om naar toezicht te kijken. Niet goed, niet fout, maar je moet wel weten wat je kiest en waarom.”
De magische drie-eenheid van goed toezicht
Als deze keuze eenmaal is gemaakt kan het uitvoerende werk van de toezichthouder beginnen. Daarvoor moet hij als organisatie een manier hebben om stap voor stap die risico’s te zien, te begrijpen en aan te pakken. Van Beusekom heeft er een mooie term voor: “de magische drie-eenheid van goed toezicht”.
“Dus ik heb een detectiefunctie nodig: korte termijn, lange termijn, zichtbare problemen, onzichtbare problemen. Ik heb een systeem nodig waarmee ik die risico’s kan wegen: wat is belangrijk, wat is groot, wat is urgent, wat is impactvol, wat ziet er heel klein uit maar groeit als een malle? Ten slotte heb ik een manier nodig om die risico’s die ik gezien heb en geordend heb onder controle te krijgen, kleiner te maken, weg te maken en de maatschappij sterker te maken zonder dat ik tweede of derde orde effecten heb die het oorspronkelijke probleem groter maken of – wat het waterbedeffect genoemd wordt – dat je hier een probleempje naar beneden duwt en aan de andere kant komt er weer een heel groot probleem terug.”
Daarmee hebben we volgens Van Beusekom “de kern van goed toezicht” beet: “Als je die stappen doorloopt – en dat is ongelooflijk lastig in een veranderende context – ben je een goede toezichthouder. Dus dat is de balanceeract waar we voor gaan als AFM.”
De (on)meetbaarheid van effecten
Met het definiëren van de kern van goed toezicht ben je er natuurlijk nog lang niet. Want hoe weet of je er ook daadwerkelijk in slaagt om dat goede toezicht te realiseren? Interviewer Jeroen Broekema is dan ook erg benieuwd in hoeverre je als toezichthouder kunt meten of je het publieke belang hebt gediend.
“Dat is een superbelangrijke vraag”, stelt Van Beusekom. “Dat boek dat ik niet geschreven heb over goed toezicht gaat een hoofdstuk hebben over effectmeting. Daarvoor moeten we een beter antwoord vinden dan hetgeen ik nu ga geven. Dit is complex. Op het hoogste niveau, eerlijk en transparante financiële markten, is het heel erg lastig. Op diepere niveaus kan je het soms doen, op specifieke onderwerpen. Bijvoorbeeld we kunnen meten hoeveel overkreditering er is bij consumenten. We kunnen meten hoe het vertrouwen is in de accountant.”
“Ik verzet me tegen elke doelstelling op het gebied van harde handhaving.”
Terwijl onderdelen dus kunnen worden gemeten, is het volgens van Beusekom belangrijk deze altijd in een breder perspectief te plaatsen. “Ik wil meer metrics hebben en een verhaal hebben hoe ik een bepaald probleem of een bepaald risico stap voor stap zie ontwikkelen. Daar kan ik iets mee. Met een single metric, met een enkelvoudige maatstaf, is dat levensgevaarlijk omdat je heel snel een doel-middelverwarring krijgt omdat het een incompleet beeld geeft van een groter probleem en metrics zijn heel erg sterk, mensen gaan erop focussen.”
“Het gevolg daarvan is bijna altijd dat je perverse incentives gaat krijgen en dat je ergens anders uitkomt dan waar je wil”, legt hij uit. “Het meest pijnlijke voorbeeld daarvan is altijd harde handhaving. Dus ik verzet me tegen elke doelstelling op het gebied van harde handhaving, omdat dat ertoe leidt dat mensen gaan zoeken naar ‘Ik moet nog een last onder dwangsom opleggen’, ‘Ik moet nog een boete hebben’. Dat zijn middelen; dat is geen doel. Het uit elkaar houden van doelen, goed toezicht, publiek belang en middelen is van levensbelang voor goed toezicht.”
Ook bij goed toezicht vloeit er weleens bloed
Dan ten slotte nog dat bloed. Met de vele dilemma’s en tegenstrijdige publieke belangen die Van Beusekom heeft geschetst is misschien al enigszins duidelijk geworden dat de ideale vorm van toezicht niet bestaat. Iemand die dit als geen ander begreep was de vorig jaar overleden Arthur Docters van Leeuwen, de markante topambtenaar die onder meer aan het hoofd stond van de AFM.
Van Beusekom noemt Docters van Leeuwen één van zijn “toezichtvaders”. Van hem komt ook de uitspraak: ‘Ook bij goed toezicht vloeit er weleens bloed’. Van Beusekom legt uit dat deze op twee manieren kan worden geïnterpreteerd.
“Toezicht is een heel lastig en mooi vak. Je zit heel vaak op het kruispunt van belangentegenstellingen: de ene wil naar links, de andere wil naar rechts en jij bent de toezichthouder en je moet de juiste weg daar doorheen vinden. Dat is ongelofelijk lastig, dat betekent dat je ook vaak mensen tegen de haren in strijkt, dat je lastige keuzes maakt en dat leidt er soms toe dat je een duw uitdeelt en ook bij goed toezicht betekent dat dus dat er soms bloed vloeit. Het kan er soms ruw aan toegaan. Dat is de ene manier om het te interpreteren.”
“Zoals een goed aforisme, kan je het op verschillende manieren interpreteren. Toezichthouders doen hun uiterste best om belangrijke problemen te zien, te begrijpen en aan te pakken, maar dat is niet iets wat altijd tot succes leidt. Soms gaan er zaken mis, soms zul je zien dat ondanks het feit dat er goed toezicht is er toch een schandaal gebeurt of dat er toch een faillissement is of dat er toch iets misgaat. Dat wordt gezien als dat er bloed vloeit. Dus op beide manieren zie je dat er bij goed toezicht bloed kan vloeien.”